【理论调研】李晓民 | 跨区域公益诉讼检察办案有关问题的探究

0次浏览发布时间：2025-06-17 18:21:00

内容摘要：跨区域就是打破原有行政区域的边界，按照新的区域原则办理某一类具体的事务。跨区域公益诉讼检察则是指检察机关不受原来行政区划的限制，基于案件性质特点，跨区域办理公益诉讼案件的行为。跨区域不是越权限，而是公益诉讼普遍性与特殊性的有机结合，跨区域公益诉讼的逻辑起点是检察机关的法律监督职能，在我国建立跨区域公益诉讼制度是对行政区域内公益诉讼检察的补充和完善，用法治途径破解地方保护对检察办案的干扰，符合司法体制改革和推进国家治理能力、治理体系现代化的需要。我国检察机关改革实践也表明，建立跨区域公益诉讼制度不仅必要而且可行。本文章从跨区域公益诉讼的理论背景、优势、面临的困境三个角度对跨区域公益诉讼检察办案进行了分析，并提出了一些完善检察机关跨区域公益诉讼机制的思考。

关键词：检察机关；跨行政区域；公益诉讼

随着社会的快速发展，环境污染、消费者权益保护、食品药品安全等涉及国家和社会公共利益的问题日益凸显。这些问题往往具有跨区域、跨部门的特性，单一地区的检察机关往往难以独立应对。因此，检察机关跨区域公益诉讼成为一种必要的法律手段，更好的维护社会公共利益。

一、检察机关跨区域公益诉讼的理论分析

检察机关公益诉讼包括民事公益诉讼和行政公益诉讼两种类型。一般实践中，民事公益诉讼数量较少且面对阻力较小，而行政公益诉讼面临着地方保护的干扰、公益诉讼保护权益本身的复杂性等问题，检察机关实践办案经验表明，建立跨区域公益诉讼制度不仅是必要的而且是可行的。从人民检察院提起公益诉讼的制度目标来看，检察机关提起公益诉讼，就是以诉的方式实行法律监督，促进依法行政、严格执法，维护社会公平正义，维护国家利益和社会公共利益。在检察公益诉讼制度中，行政公益诉讼占据主体地位，但是，我国行政区域有省、市、县、乡四级，对于跨行政区域的自然环境、国土资源、市场贸易等领域，就会缺乏整体性的保护，对整体性领域根据行政区域化区块保护，不同区块的行政机关做出的决策冲突时，会出现责任主体差异，法律适用不明，保护方式矛盾等突出问题，错失对整体领域实施保护的最佳时机。有学者就以环境保护为例撰文指出：“以行政区域作为环境司法管辖的基础，实际上人为割裂了环境保护的空间维度，使得司法权的配置与生态系统的规律相割裂，导致跨行政区域的环境问题无论是在行政执法层面还是司法层面都不易得到解决。”[1]为了解决不同行政区域统筹协调不到位的情况，跨区域公益诉讼突破原行政区域限制，基于案件性质特点对负有监管职责的行政机关进行监督，是对行政区域内公益诉讼检察的补充和完善。

二、检察机关跨区域公益诉讼的优势

（一）破除地方保护的干扰。

按照属地管辖的原则，由当地的检察机关办理当地的行政公益诉讼案件，对当地的行政机关进行监督，或多或少都会顾虑“人情面子”，可能出现同案不同处、同案不同判的现象。而一般情况下，造成当地环境损害的多为高污染、高耗能、高产值的“三高企业”，与当地经济发展联系紧密，地方政府基于对经济发展的考虑，对该类企业予以重点扶持或保护，轻者对群众的举报睁一只眼闭一只眼，重者甚至打着保护重点企业的旗号以行政权干预司法权，检察机关或被行政机关施加压力，加大办案难度。

在我国，检察机关管辖区与行政区域高度重合，而检察机关在人事、财物上要受到地方政府的制约，检察机关容易因此被地方化，司法活动容易受到地方行政干预。目前，实践中检察机关公益诉讼办案区域仅限检察机关所在地，对于管辖范围以外的被告，检察机关因缺乏法律依据无法发出诉前检察建议也无法向法院提起诉讼。建立跨区域公益诉讼制度，有助于排除地方干扰，避免因地方保护主义产生的不公平、不合理因素，维护司法的稳定性和权威性。

（二）符合生态环境保护整体性的内在要求。

党的十八大以来，“绿水青山就是金山银山”的理念全面贯穿到生态文明建设的各项制度中。但是环境要素的流动性和整体性特征决定了污水是流动的、有毒气体是飘散的，这就导致污染发生地在上游某一行政区域，但是下游另一行政区域也受到影响。[2]污染不会固定到一处，也不受行政区域的限制。生态环境保护实现跨区域检察办案，以流域、自然保护地等生态功能区为单位，有助于打破流域区域壁垒、改变各自为政的办案格局，形成大区域内一体化司法保护格局[3]。

典型的案例就是万峰湖专案，近年来，万峰湖湖区污染防治工作滞后，网箱养鱼无序发展导致水质恶化，万峰湖流域养殖污染问题一直困扰着沿湖百姓，一度被中央环保督察组列为重点问题，但因为三省五县（区）执法不统一，长期以来没能从根本上解决问题。最终以最高人民检察院（下称最高检）直接立案将养殖污染问题予以彻底解决，这是最高检直接办理的第一起公益诉讼案件。

（三）符合司法体制改革的需要。

党的十八届三中全会指出，改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人、财、物统一管理，探索建立与行政区域适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一、正确实施。党的十八届四中全会指出，探索设立跨行政区域的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。2021年，最高检召开电视电话会议，就贯彻落实《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，深入推进跨行政区域检察改革工作进行再动员、再部署。最高检党组副书记、常务副检察长童建明强调，检察机关要以习近平法治思想为引领，切实增强改革的政治自觉、法治自觉和检察自觉，以能动司法检察推进跨行政区域改革试点工作，努力为社会经济发展提供更高质量的检察服务保障。检察机关跨区域公益诉讼办案是顺应国家司法体制改革潮流的，其实质在于构建跨区域的、新的案件管辖原则。

三、检察机关跨区域公益诉讼的实践困境

（一）检察机关跨区域公益诉讼缺乏法律依据。

目前我国关于跨行政区域检察院的法律定位仍不清晰，主要存在三种不同的观点：一种认为跨行政区域检察院属于专门检察院，我国现行《宪法》第一百三十七条第二款规定“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门检察院的工作”，为跨行政区域检察院提供了专门检察院的改革方案；另一种认为属于地方检察院的组成部分，跨行政区域检察改革主要依托的铁路运输检察院属于地方检察体系，跨行政区域检察院当然也属于地方检察院的组成部分；还有一种认为属于独立检察院，跨行政区域检察院也应实行三级建构、垂直领导，在此基础上统一隶属于最高检，与地方检察院、专门检察院并列存在。

根据《中华人民共和国宪法》第一百三十五条规定，人民检察院的组织由法律规定。由此可见，除全国人大及其常委会制定的法律是检察机关组织机构设立的依据外，其他行政法规、规章等均无权对此作出规定。《中华人民共和国人民检察院组织法》是专门规范人民检察院设置、组织和职权的法律，没有跨区域公益诉讼办案的相关规定。《民事诉讼法》《行政诉讼法》《环境保护法》等法律均是以单独一个条或款对公益诉讼进行规定，仅对适用范围、条件、主体等作出规定，内容较为单一；且无论是十八届三中全会、四中全会的决定，还是中央深改组[4]、最高检的相关文件，均是政策层面的指导性文件，没有实现从政策到法律的转换。

我国目前试点的跨行政区域检察院是在铁路运输检察院的基础上改造而来的，现行法律法规也没有对此作出具体规定，也是由于法律规定不够明确，再加上地理位置、机构设置、案件数量、人口等因素的影响，试点经验难以在全国范围内借鉴推广，试点跨行政区域检察院只能利用在铁路检察院基础上设立的优势向下辖区基层院延伸，覆盖范围仍比较小。[5]

（二）检察机关跨区域公益诉讼实务操作困难较多。

1.现行管辖权制度的限制。目前检察公益诉讼管辖为单一的属地管辖原则，部分案件通过“指定管辖”实现了跨区域案件管辖，但只解决了个案问题，不属于对管辖权原则的补充，无法对其他发生的跨区域公益诉讼案件进行常态化处理；并且现行法律规定，一审民事公益诉讼由市级检察院向中级人民法院提起诉讼，而一审行政公益诉讼由基层人民检察院管辖，实践中，大多数民事公益诉讼涉及到的当事人为小微企业或个人，标的额不大且事实清楚，民事公益诉讼一律由市级人民检察院管辖有失偏颇，影响司法效率，行政公益诉讼时常面临强势的行政机关，基层检察院和基层法院处理起来困难较多且遭受地方干扰的风险更大。

2.调查取证权缺乏刚性保障。“两高”《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》对检察机关在公益诉讼中的调查权作出的规定为“人民检察院以公益诉讼起诉人身份提起公益诉讼，依照民事诉讼法、行政诉讼法享有相应的诉讼权利，履行相应的诉讼义务，但法律、司法解释另有规定的除外”“人民检察院办理公益诉讼案件，可以向有关行政机关以及其他组织、公民调查收集证据材料；有关行政机关以及其他组织、公民应当配合”。检察机关在办理公益诉讼案件过程中，不能采用刑事侦查的调查手段，也不能采取强制措施进行取证，且行政机关、其他组织或个人不配合调查取证法律也未规定相应的处罚措施。[6]公益诉讼调查取证权缺乏有力的法律保障。当前法律实践中，向法院申请诉前保全有30天的时限，跨区域公益诉讼的复杂性和调查的困难性难以让检察机关在法定时限内提起诉讼，在公益诉讼领域法院的诉前保全理论作用不能得到实现。

3.队伍建设与人员业务能力不足。机构改革后，省、市检察院均单设公益诉讼检察部门，而在基层检察院，公益诉讼基本上都和民事、行政合为一个部门，一部门履行三大检察职能。不管是员额检察官还是检察官助理和书记员，配置比例都不到位，专门从事公益诉讼的检察人员更少，但从实践中看，基层院办理的行政公益诉讼案件数量占到部门所有案件数量的90%以上，案多人少的压力导致检察办案人员对跨区域公益诉讼的关注度极低。且检察办案人员大都为法学专业，教育背景比较单一，对于各行政机关职能、相关办案程序和当前跨区域公益诉讼主要涉及领域欠缺知识储备，现有检察队伍履职能力与法律监督要求的履职能力有明显差距。而实践中省市级检察院建立的公益诉讼办案专家咨询库和县级院聘请的特邀检察官助理真正参与办理的案件不是很多，借助外部力量提升检察办案能力的目的没有完全实现。

四、完善检察机关跨区域公益诉讼机制的思考

（一）健全完善相关法律法规体系。

从世界各国公益诉讼实践来看，明确的立法规定和法律授权是检察机关提起公益诉讼的共同特征。通过立法明确跨行政区域检察院的法律定位，同时将现行跨行政区域检察权的规定由司法解释上升到法律法规层面，对跨区域公益诉讼工作机制、管辖权原则等作出具体规定，能够有效化解设立跨区域检察机关所面临的法律地位不明、层级设置不清的问题。[7]

公益诉讼与以私益为基础的民事诉讼和行政诉讼有较大差异，公益诉讼起诉人既与原告不同，也与公诉人不同，基于跨区域公益诉讼的多发性及其影响的重大性，尝试立足于公益诉讼的独特性推动专门性立法，建立公益诉讼特有的诉讼原则，适时制定《公益诉讼特别程序法》，[8]将公益诉讼程序独立于民事诉讼和行政诉讼，进一步扩大检察机关跨区域提起公益诉讼的案件范围，细化跨区域公益诉讼的具体程序。

通过立法为检察机关行使调查取证权提供刚性保障。首先，可以参照法院在调查取证时采用的司法强制措施为检察机关设定处罚原则，对妨害调查取证的其他组织和个人采取罚款、拘留的措施，对妨害调查取证的行政机关可以向监察机关及其上一级行政机关通报。其次，可以附条件的赋予检察机关采取搜查等刑事侦查措施获取书证、物证、电子数据等证据。最后，可以尝试让检察机关享有同法院一样的诉前保全职权，检察机关认为情况紧急，不立即采取保全措施将会使公共利益受到难以弥补的损害的，可以直接采取保全措施，相关单位或个人应当协助配合。同时，通过立法对检察机关实施诉前保全的条件、程序、期限、方式、错误保全的法律后果等进行限制，防止权力滥用。

（二）建立跨区域检察机关的协作配合机制。

对跨区域公益诉讼案件，可以设置以跨区域检察机关为主、地方检察机关为辅的联合办案程序，在线索摸排、调查取证、固定证据、诉讼等不同阶段发挥各自优势、及时互通信息、加强协作配合，以形成办案合力。如需在对方管辖区域内开展调查取证工作时，可请求当地检察机关提供帮助。采用检察长会议、联络员定期沟通、线索移送等多种形式联合开展跨区域公益诉讼案件办理活动，这样，既可以提高跨区域公益诉讼的办案效率，也在一定程度上排除地方干扰。

（三）健全检察公益诉讼配套机制。

跨区域公益诉讼，无论是“跨市”还是“跨省”，均需要检察机关与地方政府“人财物”适当分离，对于“省内跨区域公益诉讼”需要相应省级检察机关支持；对于“跨省级区域检察机关”来说，需要有最高检予以制度保障。当前，越来越多的公益诉讼案件线索通过大数据平台发现，通过设立生态环境公益诉讼指挥中心，远程指挥调查取证、现场勘验等，借助智慧检务和信息化技术更好的办理跨区域公益诉讼案件。

（四）加强人才队伍建设。

在万峰湖专案办理中，由最高检统筹办案总体思路方案和组织指挥，省、市、县检察机关共同参与，建立四级协调、一体办案的专案组，以案代训；案件办理期间，最高检第八检察厅相关负责人及最高检专案组办案检察官赴基地两次针对学员提出的问题进行现场解答，并对专案的办理提出具体指导意见；同时，最高检第八检察厅组建“西南论检”课题研究小组，结合办案实践，对公益诉讼跨区域办案进行探索和研究。各级检察机关要积极培育“办案＋培训＋研究”的新型办案团队，提升办案人员的业务素质，从而实现以案代训，以训促研，以研提质。

五、结语

跨区域公益诉讼检察办案，是推进公益诉讼案件办理的现实迫切需要，必须从健全法律体系入手，全面建立行政区域间检察沟通合作机制，推动跨区域公益诉讼检察办案体制建立健全，大力加强跨区域办案法律人才培养，上下联动，一体推进，全面提升公益诉讼案件办理质效，真正做到司法为民，造福于民。

（作者：李晓民　洛川县人民检察院党组成员、第二检察部主任　马　鑫　洛川县人民检察院第二检察部检察官助理）